Προς μία σύγχρονη Ευρωπαϊκή Εξωτερική Πολιτική και Πολιτική Άμυνας
CITY Status
Του Όθωνα Καίσαρη, Πολιτικού Επιστήμονα - Διεθνολόγου
Το περίπλοκο διεθνές περιβάλλον, με την ανάδειξη νέων δυνάμεων και σύνθετων προκλήσεων, έχει αναδείξει την ανάγκη η Κοινή Εξωτερική Πολιτική και Πολιτική Ασφάλειας (ΚΕΠΠΑ) της Ευρωπαϊκής Ένωσης (ΕΕ) να γίνει πιο αποτελεσματική και ενιαία, με λιγότερες αγκυλώσεις στη λήψη αποφάσεων. Δεδομένου ότι η ΕΕ, στην ουσία της, παραμένει σε μεγάλο βαθμό μια διακυβερνητική Ένωση.
Η ειδική πλειοψηφία (Qualified Majority Vote – QMV) ορίζεται στα άρθρα 16 και 238 της Συνθήκης για την ΕΕ (ΣΕΕ) και προϋποθέτει δύο προϋποθέσεις που πρέπει να πληρούνται ταυτόχρονα: πλειοψηφία τουλάχιστον 55% των κρατών-μελών (15 στη σημερινή ΕΕ των 27) και πλειοψηφία πληθυσμού: τα κράτη αυτά να εκπροσωπούν τουλάχιστον το 65% του συνολικού πληθυσμού της ΕΕ.
Το QMV αποτελεί τον κανόνα στη διαδικασία λήψης αποφάσεων της ΕΕ (≥80%), με εξαίρεση ευαίσθητους τομείς όπως η διεύρυνση, η αναθεώρηση των Συνθηκών, το κοινό αμυντικό ταμείο, η φορολογία και η ΚΕΠΠΑ. Σήμερα η ΚΕΠΠΑ αποφασίζει με ομοφωνία (άρθρο 31 ΣΕΕ). Αυτό σημαίνει ότι μία χώρα μπορεί να μπλοκάρει τις υπόλοιπες. Το βέτο στην ΚΕΠΠΑ δεν είναι απλώς ένας νομικός κανόνας· είναι ένα διοικητικό και πολιτικό πρόβλημα.
Διοικητικά, η ομοφωνία έχει μετατρέψει την ευρωπαϊκή εξωτερική πολιτική σε μηχανισμό συναλλαγής. Για να ληφθεί μια απόφαση χρειάζονται 27 υπογραφές, άρα κάθε χώρα έχει κίνητρο να μπλοκάρει για να αποκομίσει οφέλη σε εθνικό επίπεδο σε άλλον τομέα πολιτικής. Πολιτικά, το κόστος είναι ακόμη μεγαλύτερο. Μια Ένωση που δεν μπορεί να αποφασίσει δεν είναι αξιόπιστος εγγυητής της διεθνούς ασφάλειας, αξιόπιστος διεθνής εταίρος, παράγοντας εξωτερικής πολιτικής ή διεθνής οικονομική δύναμη.
Σε πολλά «μικρά» κράτη-μέλη κυριαρχεί ο φόβος ότι, αν καταργηθεί το βέτο, θα τους επιβληθούν αποφάσεις. Ο φόβος αυτός δεν ευσταθεί, καθώς υπάρχουν δικλίδες ασφαλείας: η εποικοδομητική αποχή (constructive abstention) και το φρένο έκτακτης ανάγκης (emergency brake), όπως ορίζονται στο άρθρο 31 της ΣΕΕ.
Με τη μετάβαση στο μοντέλο του QMV, η Ένωση:
- Αναδεικνύεται από soft power σε hard power: αυτόνομος παράγοντας ισορροπίας απέναντι σε αναθεωρητικές δυνάμεις.
- Γίνεται πιο γρήγορη στην αποτροπή: επιβολή κυρώσεων, παρεμβάσεις και ναυτικές αποστολές αποφασίζονται σε ημέρες, όχι σε μήνες.
- Γίνεται πιο αξιόπιστος εταίρος για τις ΗΠΑ και, άρα, πιο χρήσιμη στο ΝΑΤΟ, όπου η Ελλάδα έχει συμφέρον να υπάρχει ισχυρός ευρωπαϊκός πυλώνας.
- Ανοίγει ο δρόμος για την κοινή άμυνα: Ταμείο Άμυνας, κοινές προμήθειες, αμυντική βιομηχανία.
Ελλάδα και ΚΕΠΠΑ
Όσον αφορά την Ελλάδα, αντιμετώπιζε την ΚΕΠΠΑ ως πεδίο προστασίας. Το βέτο αποτελούσε την ασπίδα της απέναντι στην αναθεωρητική Τουρκία αλλά και εν δυνάμει «απειλές», όπως η Βόρεια Μακεδονία. Αυτή η αντίληψη είναι πλέον ιστορικά ξεπερασμένη.
Πρόσφατα ιστορικά παραδείγματα υποστηρίζουν το επιχείρημα αυτό:
Τον Αύγουστο του 2020, ενώ το Oruc Reis πραγματοποιούσε έρευνες εντός της ελληνικής υφαλοκρηπίδας, η Ελλάδα και η Κύπρος ζήτησαν κυρώσεις κατά της Τουρκίας και της Λευκορωσίας. Η Κύπρος μπλόκαρε τις κυρώσεις κατά της Λευκορωσίας για να πιέσει για κυρώσεις κατά της Τουρκίας. Η Ουγγαρία, με τη σειρά της, μπλόκαρε οποιαδήποτε αναφορά σε κυρώσεις κατά της Τουρκίας για να προστατεύσει τις δικές της σχέσεις με την Άγκυρα. Αποτέλεσμα; Για έξι εβδομάδες η ΕΕ δεν επέβαλε κυρώσεις σε κανέναν. Τελικά, η ΕΕ επέβαλε κυρώσεις και στις δύο χώρες, αλλά πολύ πιο ήπιες από τις αρχικές.
Το μήνυμα προς την Άγκυρα ήταν: η ΕΕ δεν μπορεί να αποφασίσει. Αυτό είναι το κόστος του βέτο.
Το Μακεδονικό αποτελεί το καλύτερο «αρνητικό» παράδειγμα: Την περίοδο 1990-1992 η Ελλάδα μπλόκαρε την αναγνώριση των Σκοπίων ως «Μακεδονία» με βέτο, εμμένοντας σε μία αδιέξοδη πολιτική για το όνομα, παραβλέποντας παράγοντες οικονομικής διείσδυσης στη γείτονα ή αποφυγής του αλυτρωτισμού. Το μόνο που κατάφερε ήταν η διεθνής αναγνώριση της χώρας ως «Μακεδονίας» και να χαρακτηριστεί η ίδια ως το δύσκολο μέρος της εξίσωσης (εμπάργκο του 1994). Όταν αναθεώρησε την πολιτική αυτή και διαπραγματεύτηκε με όρους (Ενδιάμεση Συμφωνία του 1995, Ελσίνκι 1999, Πρέσπες 2018), κέρδισε.
Αντίθετα, την περίοδο 1996-1999, η σώφρων εξωτερική της πολιτική ήταν εποικοδομητική. Το μάθημα της κρίσης των Ιμίων, με την Ελλάδα μόνη και την ΕΕ απούσα, οδήγησε στη στρατηγική του Ελσίνκι το 1999. Η κυβέρνηση Σημίτη δεν χρησιμοποίησε βέτο για να μπλοκάρει την υποψηφιότητα της Τουρκίας. Έκανε το αντίθετο: άρση του βέτο με όρους. Η Τουρκία έγινε υποψήφια μόνο αν δεχόταν το Διεθνές Δικαστήριο της Χάγης και την επίλυση διαφορών με βάση το Διεθνές Δίκαιο.
Η σημαντική διπλωματική νίκη επετεύχθη όχι με βέτο, αλλά με διαπραγμάτευση εντός της ΕΕ, με ενεργοποίηση του διεθνούς δικαίου και του δικτύου επαφών της.
Γιατί, λοιπόν, συμφέρει την Ελλάδα η κατάργηση;
Σε όλα τα θέματα που αποτελούν τον πυρήνα της ελληνικής εξωτερικής πολιτικής – Αιγαίο/Κύπρος, σεβασμός του Διεθνούς Δικαίου, Σύμβαση του ΟΗΕ για το Δίκαιο της Θάλασσας, απαραβίαστο των συνόρων, καταδίκη εισβολών και αναθεωρητισμού – η θέση της Αθήνας δεν είναι περιθωριακή. Είναι η θέση των 22-24 από τα 27 κράτη-μέλη. Θεσμικά, μπορεί να εξασφαλίσει το QMV για να περάσει η ελληνική θέση χωρίς παζάρια. Με τη Γαλλία, την Ιταλία και την Κύπρο μπορεί να συγκροτήσει μειοψηφία αρνησικυρίας (blocking minority) 4 κρατών, αν χρειαστεί ποτέ να μπλοκάρει η ίδια μια απόφαση, μετατρέποντας έτσι το βέτο από μοναχικό όπλο σε συλλογική ισχύ.
Το δίκτυο συμμαχιών που έχει χτίσει η Ελλάδα (στρατηγική συμφωνία με τη Γαλλία, MED5 με Ιταλία-Ισπανία-Κύπρο, σχήμα 3+1 με Ισραήλ και ΗΠΑ, και ο ρόλος της ως πυλώνας στα Βαλκάνια) έχει συμβάλει προς αυτή την κατεύθυνση, καθιστώντας την περιφερειακό παίκτη. Διαθέτει συμμάχους, αν το επιδιώξει, για την προώθηση των συμφερόντων της εντός της ΕΕ στο πλαίσιο του Δικαίου της Θάλασσας και της διασφάλισης των συνόρων της.
Το πραγματικό συμφέρον της Ελλάδας είναι μια ΕΕ που μπορεί να δράσει γρήγορα. Η Ελλάδα δαπανά 3,6% του ΑΕΠ για την άμυνα, το υψηλότερο ποσοστό στην ΕΕ, και έχει σύνορα που είναι σύνορα της ΕΕ. Με QMV, οι αποφάσεις για κοινές προμήθειες, για αμυντική βιομηχανία και για ναυτικές αποστολές λαμβάνονται σε ημέρες. Κρατώντας παράλληλα δικλίδες όπως η εποικοδομητική αποχή και το φρένο έκτακτης ανάγκης, η Ελλάδα δεν χάνει προστασία· κερδίζει μια ΕΕ που επιτέλους λειτουργεί ως ενιαίος γεωπολιτικός παίκτης – ο μόνος τρόπος να εξισορροπηθεί η Τουρκία.
Γεωστρατηγικά και πολιτικά, η κατάργηση του βέτο στην ΚΕΠΠΑ σηματοδοτεί τη μετάβαση της ΕΕ από Ένωση διαχείρισης κρίσεων σε διεθνή εταίρο και σε ευρωπαϊκό πυλώνα εντός του ΝΑΤΟ, με ταχύτητα στην λήξη και εφαρμογή των αποφάσεων, συνοχή και αξιοπιστία. Για την Ελλάδα σημαίνει το πέρασμα από μια αμυντική αντίληψη προστασίας μέσω του μοναχικού βέτο σε μια επιθετική στρατηγική επιρροής μέσω δικτύου συμμαχιών: σε όλα τα κομβικά ζητήματα της εξωτερικής της πολιτικής, που αφορούν τον σεβασμό του Διεθνούς Δικαίου και των συνόρων, η θέση της είναι πλειοψηφική και όχι περιθωριακή, μετατρέποντας έτσι την ΕΕ στον ισχυρότερο πολλαπλασιαστή της εθνικής της ισχύος.